新华社受权于13日全文播发李强总理代表国务院在十四届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》。3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过了关于政府工作报告的决议，批准了这个报告。报告指出，2026年发展主要预期目标是：经济增长4.5%－5%，在实际工作中努力争取更好结果；城镇调查失业率5.5%左右，城镇新增就业1200万人以上；居民消费价格涨幅2%左右；居民收入增长和经济增长同步；国际收支基本平衡；粮食产量1.4万亿斤左右；单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右。

 

基于对这份报告的解读，报告虽未连篇累牍地出现“零基预算”四个字，但其政策逻辑、支出结构安排、改革任务部署却深度嵌入了零基预算的核心理念。零基预算不仅仅是一种财务技术，更是一种“打破基数依赖、重新审视每一笔支出、以绩效定取舍”的治理思维。为此，我司总结了一个“零基预算”实施的总体要素图：

 

 

 

本文从四个方面再认识这份报告中有关零基预算的新理念

 

一、确立“过紧日子”与“优化结构”的零基逻辑

 

零基预算的首要前提是“不认存量，只看增量与效果”。报告在宏观政策取向上为这一改革铺平了思想道路。“过紧日子”成为刚性约束，报告指出：“坚决落实过紧日子的要求，务必把省下来的每一分钱都用到发展的关键点、群众的急需处。”这意味着政府支出不再以去年的预算为“底数”，而是要求各部门重新核算成本，通过压减非刚性、非急需支出，腾出资金用于重点领域。这是零基预算“从零开始”理念在行政文化上的体现。

 

“过紧日子”的形态多样，31省份披露的2025年预算执行情况和2026年预算草案的报告均提及2026年要坚持党政机关过紧日子。如北京报告提出开展预算单位过紧日子评估,根据评估结果按比例扣减下年度一般性支出预算,降低行政运行成本。江西报告要求2026年省级办公费支出预算下降5.5%，印刷费支出预算下降13.7%。陕西报告要求今年当地大力压减节庆展会论坛活动经费，推动重大活动市场化运作。河北报告称今年组织各级压减“三公”经费、会议费、培训费、委托业务费等一般性支出。广西报告部署今年研究建立财政承受能力评估机制，对重大项目、重大政策、民生工程等，开展事前财政承受能力评估，坚决避免超越发展阶段上项目、提标准。吉林报告全面推行政府投资项目预算评审，严防“跑冒滴漏”，严禁超标准、超豪华建设。吉林报告提出今年严格财政供养人员管理，实行“人员+经费”双重管控。

 

支出结构从“保基数”转向“保重点”。报告指出：“持续用力优化支出结构，更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生等方面。”传统预算是“基数+增长”，容易固化支出结构。报告强调“优化结构”，意味着要对现有政策项目进行系统梳理，该退出的退出，该整合的整合，将资源重新配置到中央确定的战略优先级上。

 

二、将“零基预算”列为深化财税改革的抓手

 

报告在“持续深化重点领域改革”部分，明确点出了“零基预算”，并将其作为加强财政科学管理的关键一招。报告指出：“加强财政科学管理，深化零基预算改革，进一步扩大中央部门试点范围。”

 

“深化”与“扩大试点”表明零基预算已从理论探讨进入全面实操阶段。2026年不仅是“十五五”开局之年，也是零基预算在中央部门扩围、在地方深化的关键年。报告将零基预算置于“科学管理”的大框架下，意味着它不再是简单的“砍预算”，而是要求各部门必须讲清楚“为什么要花这笔钱”、“花多少钱合适”、“能带来什么产出”。

 

三、以具体政策部署体现“零基思维”的穿透力

 

报告中多处具体的工作任务部署，虽然没有贴上“零基”标签，但其操作手法完全符合零基预算的要求。

 

资金安排的“退坡与整合”。报告指出：“统筹用好各类政府投资资金”、“完善专项债券项目负面清单管理”、“建立未来产业投入增长和风险分担机制”。这意味着在安排2026年预算时，要依据最新形势对现有政策进行重新评估。例如，对绩效不佳的专项债项目不再安排资金；对传统产业的支持可能“退坡”，转而将资金“零基”地配置给未来产业。

 

民生政策的“提标与扩围”背后的财力测算。报告指出：“城乡居民基础养老金月最低标准再提高20元”、“居民医保人均财政补助标准提高24元”。这些增支政策并非简单的“按惯例增长”。在零基预算模式下，财政部门需要与业务部门重新测算：在压减了哪些旧的开支后，才有财力支撑这些新的提标要求。每一笔新增支出的背后，都对应着一笔低效支出的压减。

 

项目管理的“全生命周期”视角。报告指出：“坚决防止低效无效投资”、“加强项目资金监管”、“完善民营企业参与重大项目建设长效机制”。零基预算要求不仅要看“建不建”，还要看“值不值”。报告强调对投资项目的严格监管和绩效导向，正是零基预算在投资领域的延伸——不符合战略目标、投入产出比低下的项目，即使往年一直在建，今年也要坚决“停下来”。

 

四、以“绩效问责”倒逼预算编制改革

 

零基预算能否成功，取决于绩效数据的支撑和问责机制的刚性。

 

绩效评价结果与预算安排“硬挂钩”。报告在回顾工作时提到“加强重点领域财力保障”，在部署工作时强调“提高财政资金使用效益”。可以看出，2026年的预算编制将以2025年的绩效评价结果为重要依据。这就形成了“立项-执行-评价-调整”的闭环。如果一个项目在2025年绩效评价中得分不高，那么在2026年编制预算时，即使业务部门按“基数”报上来，财政也会通过零基审核予以核减或取消。

 

地方政府治理的转型。报告指出：“完善差异化考核评价体系”、“坚决遏制违规新增隐性债务作为铁的纪律”。零基预算有助于遏制地方政府的投资冲动和隐性债务扩张。因为每一笔新增的政府投资项目，都要在预算盘子内通过零基审核，与其他项目“PK”优先级，这迫使地方政府必须量力而行，从源头上防范债务风险。

 

因此，2026年政府工作报告不仅深度体现了零基预算的要求，更是一份关于如何运用零基预算思维来重塑国家治理、优化资源配置的路线图。

 

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