前言

在风险分析框架下编制和审查政府年度预算报告，应重点厘清三个概念，即公共风险、财政风险和债务风险。

公共风险是指全体公众需要面对的风险，可能在经济、社会领域，可能在生态环境领域，也可能在公共卫生领域。这些风险一旦发生，通常会转化为政府的公共责任。一旦形成政府责任，这些风险就会进一步演变为财政风险。但财政多支出能不能促进财政增收？这一过程往往蕴藏了许多矛盾和冲突。比如，为应对疫情冲击，财政必须增加支出， 但疫情不仅冲击了经济和社会，还导致财政大幅度减收。在这种情况下，公共责任毫无疑问是不断扩大的，但公共资源是有限的，从而很可能引发政府债务风险。当政府的公共责任变得充满不确定性，而政府拥有多少资源也存在高度不确定性时，就会导致预算编制处于一种不确定性状态。那么，年度预算报告应当如何编制? 存在哪些不确定性?哪些风险会转化为政府公共责任?哪些风险可以由市场主体自行承担? 这些问题都需要有清晰的认识和深入的思考。

从现实来观察，一些地方政府有“大包大揽”的行为倾向，对风险缺乏科学的判断，未能有效区分哪些风险应当是企业承担的，哪些应当是家庭承担的?哪些应当由政府承担?在个体风险和公共风险没有得到有效区分的情况下，政府就直接全部承担了。政府担当最终会体现在财政上，就会形成更多的财政支出。在这种情况下，政府的公共责任就会定位不准，容易出现政府越位、缺位和错位的问题。比如，政府可能没有看到风险，或以为是市场风险、个体风险，实际上，这些风险可能会悄悄转化为公共风险和公共责任。当然，这种转化需要一个过程。因为风险既是现实的又是虚拟的，讲的是损害的可能性，像风一样，看不见摸不着，但可以感觉到。在缺少风险理念和风险分析框架的情况下，一旦判断失误就会加大未来风险。

 因此，在对年度预算报告进行编制、审查时，需要综合考虑如何对未来的公共风险情景进行分析? 怎样对公共风险进行排序?需要注意的是，经济、社会、生态等各个方面的风险类型不同，但可以相互转化。比如说，金融风险可以转化成财政风险。这些风险如何转化，又是与公共管理的体制机制直接关联。在编制年度预算时，如果对未来风险没有一个风险地图或风险情景的分析，我们采取的一些体现在年度预算中的风险对冲思路、办法及措施，很可能就是无效的，这本身就是最大的风险。从这一角度来看，应该就如何应对未来风险有一个基本判断和具体图景。这就需要我们进一步强化风险的理念、思维，更多运用风险分析的方法来编制和审查年度预算报告。

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