2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出“加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”，一方面，预算绩效管理全面涵盖政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算等各类预算支持单元并全面覆盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算的预算绩效管理体系，为零基预算改革的深化提供了有力支撑；另一方面，全面实施预算绩效管理可以在事前、事中、事后全面支撑零基预算改革的深入实施。

 

零基预算与预算绩效管理的核心目标一致，均强调“结果导向”和“成本效益”，二者的结合需聚焦以下协同点：以绩效目标为起点：预算编制前明确部门和项目的绩效目标，作为零基预算资源分配的核心依据。打破基数依赖：摒弃“历史基数+增量调整”的传统模式，从零开始论证每项支出的必要性、经济性和可行性。动态调整机制：根据绩效评价结果动态调整预算分配，形成“预算编制→执行监控→绩效评价→反馈优化”闭环。

 

 

 

一、实施零基预算的关键路径

 

制定零基预算操作指南，规范“目标设定→成本测算→优先级排序→资源配置”的全流程。 科学设定绩效目标与成本效益分析；将支出拆解为最小业务单元（如活动、项目包），逐项分析成本动因和效益产出。通过成本效益比（BCR）、多准则决策分析（MCDA）等工具，对支出项目进行优先级排序。优先在增量资金、新设项目或绩效问题突出的领域（如基建、公共服务）试行零基预算。允许试点单位在预算调整中保留一定弹性空间，避免因过度刚性影响执行效率。总结试点案例形成最佳实践，逐步向全部门、全领域推广。

 

（一）零基预算与事前评估的融合。

 

事前绩效评估是预算绩效管理的重要内容。事前绩效评估内容包括立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性以及筹资合规性、实施的效益性等，这也为零基预算管理提供了可供参考和借鉴的框架和思路。目前，开展事前绩效评估的项目主要集中于新增项目或资金额度增幅较大的项目，对既有的存量项目关注不多。零基预算管理模式下，对于存量项目和新增项目要“一视同仁”都开展事前绩效评估工作，且要放在一个标准下评估，根据事前绩效评估结果，对项目进行综合排序。当然，对于存量项目和新增项目评估要点各有侧重。存量项目，应强化对历史绩效评价结果及绩效实现情况的关注，将历史绩效评价结果、绩效实现情况以及不合理支出等纳入评估要点。对于已完成既定任务目标或绩效表现不佳的项目，采取清理整合措施，削减或取消其预算安排；对基本支出挤占项目支出等不合理支出进行预算削减。新增项目，则可按照立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性及筹资合规性等内容逐一进行评估。

 

（二）零基预算与事中监控的融合。

 

预算绩效管理的事中监控包括绩效目标实现程度和预算执行进度的“双监控”，可以积累大量的基础数据和信息。无论是绩效目标实现程度还是预算执行进度，都可以为零基预算提供基础数据和信息支撑。预算绩效管理事中监控的做法通常是在每个预算年度的7月底或8月初，由项目单位根据财政部门的要求，对上半年项目支出情况和绩效目标实现情况进行统计分析，并填报绩效监控表。然而，当前的事中监控形式重于实质，未能有效发挥其及时纠正偏差、确保绩效目标顺利实现的关键作用，对零基预算所需的大量数据和信息掌握的也不充分。为进一步支撑零基预算的深入实施，需进一步强化预算绩效管理的事中监控，全面提升相关数据和信息的质量，包括项目实施的真实成本信息、产出和效果的信息。

 

（三）零基预算与事后评价的融合。

 

事后绩效评价作为预算绩效管理流程中的关键环节，通常于年度终了或项目周期完结之时进行，旨在全面评价项目绩效目标的实现程度。当前实践中，很多地方探索了将绩效评价等级与下一年度预算挂钩的做法，在一定程度上实现了绩效评价结果与后续预算安排的联动。然而当前这种联动还是一种“弱联动”，未能将绩效评价结果作为项目支持对象、实施方式、支持强度等调整的重要依据，也未能将绩效评价中掌握的大量数据和信息应用于下一年度预算安排中。通过深化零基预算改革，绩效评价可以与预算安排深度融合。一方面，原有的项目和政策绩效评价结果可以深度应用于预算安排中，对于绩效不显著的项目予以终止，对于未发挥效益的部分资金可以相应减少，对于支持方向、方式等存在的问题相应调整。另一方面，零基预算管理模式下，往往以部门和领域整体为预算评审对象，因此可打通部门整体支出绩效评价和零基预算管理，实现预算绩效管理和零基预算管理在数据信息、结果应用、工作组织等方面的贯通。此外，随着预算绩效管理工作的逐步深化，成本预算绩效管理已经成为当前的工作重点。成本预算绩效管理通过将成本、产出数量与质量、效益分析与比较，推动绩效与预算深度融合。一是通过成本效益分析、投入产出分析等方法，为零基预算管理提供项目之间比较的工具和方法；二是成本预算绩效管理可以形成大量的支出定额标准，为下一步预算安排提供支撑。

 

二、深化零基预算改革的几点建议

 

破解零基预算实施难点的策略包括应对“工作量激增”问题，对常规性、低风险支出采用标准化模板，聚焦资源于重大复杂项目。将支出分为“刚性支出”（如人员经费）和“弹性支出”（如项目经费），弹性部分适用零基预算。将预算额度与部门绩效评价结果挂钩，对高效部门给予资源倾斜。公开预算分配逻辑与绩效对标数据，减少信息不对称导致的矛盾。结合中期财政规划，允许年度预算在三年周期内动态调整。预留一定比例的应急资金，应对不可预见的政策调整或突发事件。

 

深化零基预算改革，其工作切入点必然是预算安排阶段。从我国各地积极开展的部门零基预算改革实践来看，普遍将重心放在了预算评审这一环节，但零基预算的真正实现又需要全过程预算业务、财务数据和信息的支撑，因此需要充分利用全面预算绩效管理等既有的管理体系和成果。同时，深化零基预算改革也是解决当前我国预算绩效管理面临的成本和产出效益脱节、绩效管理和预算管理脱节等问题的契机，是推动预算绩效管理高质量发展时代机遇。但与深化零基预算改革的要求相比，预算绩效管理还面临着绩效评价结果质量不高、数据和信息不够全面、信息化手段和水平落后、工具和方法较为有限等问题和短板，需要从以下几个方面着力解决。

 

（一）推进零基预算管理与全面预算绩效管理深度融合

 

基于零基预算的理念和管理需要，全面梳理预算绩效管理内容，将零基预算改革的需要作为全面预算绩效管理体系优化与完善的方向，实现零基预算管理和全面预算绩效管理体系的全面融合。在年度工作安排方面，实现全面预算绩效管理与零基预算管理的统筹安排，实现工作安排、数据信息、成果和结果的全面融合贯通。明确工作重点，推进成本预算绩效管理形成支出定额标准以及部门整体支出预算绩效评价等工作，为深化零基预算改革提供支撑和抓手。

 

（二）实现跨领域公共服务标准的统筹

 

各层级财政部门要积极参与公共服务标准制定工作，结合区域实际，制定符合本地经济社会发展水平的基本公共服务实施标准，坚持尽力而为、量力而行的原则，加强财政承受能力评估，确保财力有保障、服务可持续。强化跨部门、跨领域公共服务标准一致性，保证财政资源在不同领域投入的均衡性。基于确定的公共服务标准，明确公共服务绩效基线，并开展成本预算绩效分析，确定财政资金投入水平，为零基预算落地提供支撑。

 

（三）强化数据和信息的收集和准备

 

为确保预算安排的科学合理，推进零基预算管理需要大量的数据和信息支撑。当前，无论是事前评估、预算评审，还是事中监控、事后评价等都面临着数据信息真实性、完备性问题。如：事前评估、预算评审常常面临着项目单位方案、预算测算不完整、不明确等问题，事中监控、事后评价则面临数据和信息收集不完善、不真实问题。深化零基预算改革，需进一步明确各个环节资料需求和质量要求。同时，需要强化信息化手段在数据和信息收集中的运用，打破信息共享壁垒，实现业务信息和财务信息的深度融合。

 

（四）加强工具和方法创新

 

零基预算需要实现不同项目之间、不同部门之间、不同领域之间的比较和排序，一方面需要探索构建相应的思路和框架，打破“壁垒”，另一方面也需要工具方法来具体实现。近几年来，全面预算绩效管理工作探索了成本预算绩效管理、投入产出分析等工具和方法，但还不太成熟，尚不能完全满足零基预算管理的需要，亟需进一步探索和丰富相关工具和方法。

 

通过以上思路，零基预算能够在预算绩效管理框架下，从单纯的“成本控制工具”升级为“战略资源配置系统”，推动财政资金从“被动分配”向“主动赋能”转型，最终实现“花钱必问效、无效必问责”的改革目标。

 

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