2025年3月5日，国务院总理李强向十四届全国人大三次会议作《政府工作报告》。6日，全国人大代表、全国政协委员审查讨论《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》（以下简称《预算报告》）。结合《政府工作报告》和《预算报告》内容，现从零基预算、支出标准等方面对2025年财政预算绩效管理工作的重要抓手进行分析。

 

01 财税体制改革

 

要点解读

 

深化财税金融体制改革。开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新。

 

——《政府工作报告》

 

深化财税体制改革。抓好党的二十届三中全会精神贯彻落实，制定深化财税体制改革实施方案，稳步推进预算、税制、财政体制等改革。......在财政部等16个中央部门率先开展零基预算改革试点，加强项目梳理、评审、优化，推动打破支出固化格局、提高财政资源配置效率。......深入开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革。推进支出标准体系建设,强化支出标准约束作用。

 

——《预算报告》

 

注解

 

零基预算

 

零基预算是指在预算编制时不考虑以往预算安排基数, 而是结合实际需求和财力状况 ,  对各项支出逐项审核后, 按照轻重缓急安排支出的预算编制方法。从国内外实践看, 零基预算更多体现为运用其理念完善预算管理 ,  并不是全部从零开始编制预算。

 

*2025年《政府工作报告》

 

支出标准体系

 

支出标准体系是指为保证财政预算资金分配的规范性、科学性、合理性，而建立的审核部门预算支出的政策依据和测算标准。

 

02 预算绩效管理

 

要点解读

 

开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新。

 

——《政府工作报告》

 

强化对新出台重大政策、项目事前绩效评估，高质量开展绩效评价，加大评价结果运用力度，对低效无效项目予以取消或压缩，形成评价、整改、提升的良性循环。

 

——《预算报告》

 

注解

 

预算绩效管理

 

预算绩效管理‌是指将绩效管理理念和方法贯穿于预算编制、执行、监督的全过程，并与预算管理有机融合的一种管理模式。

 

绩效评价

 

绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，对项目支出的经济性、效率性和效益性和公平性进行客观、公正的测量、分析和评判。

 

*《财政部关于印发<项目支出绩效评价管理办法>的通知》（财预〔2020〕10号）

 

03 财政资金

 

要点解读

 

注重目标引领，把握政策取向，讲求时机力度，强化系统思维，提升宏观政策实施效能。实施更加积极的财政政策。统筹安排收入、债券等各类财政资金，确保财政政策持续用力、更加给力。......要加快各项资金下达拨付，尽快形成实际支出。持续优化支出结构，更加注重惠民生、促消费、增后劲，切实提高资金使用效益。......推进财政科学管理，严肃财经纪律，严禁铺张浪费，腾出更多资金用于发展所需、民生所盼。......推动更多资金资源“投资于人”、服务于民生，支持扩大就业、促进居民增收减负、加强消费激励，形成经济发展和民生改善的良性循环。......切实选准选好项目，管好用好资金，保障在建项目资金需求，坚决防止低效无效投资。......要完善就业优先政策，加大各类资金资源统筹支持力度，促进充分就业、提高就业质量。

 

——《政府工作报告》

 

坚持做优增量、盘活存量。持续培育财源、税源，统筹各类财政资金资产资源，推动做优增量和盘活存量相结合，通过盘活存量来带动增量。

 

——《预算报告》

 

注解

 

财政统筹

 

财政统筹是指在财政管理中，通过统一筹划、全面规划和协调安排，实现财政资源的优化配置和高效利用。‌它强调在财政收支、预算管理和国有资产管理等方面的综合管理和优化，旨在提高财政治理效能和资源使用效率。‌

 

*《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》国发〔2015〕35号

 

04 政府效能 政府效益

 

要点解读

 

政府效能和依法行政能力有待提升。一些工作协调配合不够，有的政策落地偏慢、效果不及预期。有的部门服务观念不强、办事效率不高。......注重目标引领，把握政策取向，讲求时机力度，强化系统思维，提升宏观政策实施效能。......提升国家创新体系整体效能，......提升科技成果转化效能，......提高监测帮扶效能，......提升社会治理效能。......提升行政效能和水平。

 

——《政府工作报告》

 

落实党政机关坚持过紧日子要求，提高资金使用效益和政策效能，推动经济持续回升向好，......持续用力,主要是做好年度间的政策衔接,既让已出台的政策发挥最大效能,......完善中央财政科技经费分配和管理使用机制，提升科技创新投入效能，激发创新创造活力。......促进提升国际传播效能。......提出持续开展 “四类”违法违规行为专项整治、加强常态化行政执法检查、创新监管手段提升工作效能等3项任务。......进一步提高行政事业单位国有资产配置和使用效益。

 

——《预算报告》

 

注解

 

政府效能

 

政府效能是指政府及其工作人员为实现目标而发挥的功能和能力的程度，是程序合法合理下的结果达成，是潜在功能与外显效果的动态结合，也是政府效率与社会价值的有机统一。

 

政府效益

 

政府效益是对预期效果的描述，包括经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标等二级指标。

 

经济效益指标。反映相关产出对经济效益带来的影响和效果，包括相关产出在当年及以后若干年持续形成的经济效益，以及自身创造的直接经济效益和引领行业带来的间接经济效益。

 

社会效益指标。反映相关产出对社会发展带来的影响和效果，用于体现项目实施当年及以后若干年在提升治理水平、落实国家政策、推动行业发展、服务民生大众、维持社会稳定、维护社会公平正义、提高履职或服务效率等方面的效益。

 

生态效益指标。反映相关产出对自然生态环境带来的影响和效果，即对生产、生活条件和环境条件产生的有益影响和有利效果。包括相关产出在当年及以后若干年持续形成的生态效益。

 

*《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》

 

05 政策评估

 

要点解读

 

注重目标引领，把握政策取向，讲求时机力度，强化系统思维，提升宏观政策实施效能。......促进政策从“最初一公里”到“最后一公里”衔接畅通。......要完善就业优先政策，加大各类资金资源统筹支持力度。

 

——《政府工作报告》

 

深入开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革。推进支出标准体系建设，强化支出标准约束作用。完善重大政策评估机制。

 

——《预算报告》

 

注解

 

政策评估

 

政策评估是利用科学的方法和技术，依据一定的价值标准和事实标准，通过一定的程序和步骤，对政策实施中的价值因素和事实因素进行分析，目的在于利用这些政策相关信息，对政策的未来走向作出基本的判断。从而调整、修正政策和制定新的政策。

 

*2015年，中办、国办印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》提出“建立健全政策评估制度”。2020年10月29日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“健全重大政策事前评估和事后评价制度”。

 

事前绩效评估

 

事前绩效评估是各部门各单位要结合预算评审、项目审批等，对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估，重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等，投资主管部门要加强基建投资绩效评估，评估结果作为申请预算的必备要件。各级财政部门要加强新增重大政策和项目预算审核，必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估，审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据。

 

*《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》

 

06 财政承受能力评估

 

要点解读

 

加强财政科学管理，坚持民生支出、建设支出与财政承受能力相适应。......完善重大政策评估机制，加强财政承受能力评估。

 

——《预算报告》

 

注解

 

财政承受能力评估

 

财政承受能力评估是指识别、测算政府投资项目的各项财政支出责任，以及科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。即通过一系列流程，识别出政府部门开展某项目所要承担的费用，以及所负担的费用对当前财政年度和项目持续期内的影响。

 

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