来源：《绩效新时代》专刊

作者单位：南开大学

作者：马蔡琛 桂梓椋

前言

发行抗疫特别国债是我国为应对新冠肺炎疫情冲击，实现“加大宏观政策调节力度、积极的财政政策要更加积极有为”而作出的重大决策。这些资金将直达市县基层，主要用于提高市县基层财政实力，做好“六稳”“六保”，直接惠企利民。

当前，国内的疫情防控已经取得重大战略成果，在预算统筹、政策导向、宏观资金配置方面，需要兼顾当前应急所需和长远可持续发展。而从宏观总体调控、微观政策实施和财政资金支出着手，保证最为高效和及时地将财政资金投入到能够实现经济社会效益最大化的领域中去，离不开预算绩效管理的保驾护航。

第一，规范财政收支行为，夯实积极财政政策的微观基础，加强预算绩效管理力度。根据今年6月修订后发布的《2020年政府收支分类科目》所定，这笔抗疫特别国债将纳入政府性基金科目管理，在政府性基金预算收入中增设了“抗疫特别国债收入”“抗疫特别国债转移支付收入”两个科目，在政府性基金预算支出中新设了一类“抗疫特别国债安排的支出”，并在这一类之下设了“基础设施建设”和“抗疫相关支出”两款18个科目。在一般公共预算收入科目中增设了“从抗疫特别国债调入一般公共预算”这一新科目，并在一般公共预算支出中，新增了“减免房租补贴”“重点企业贷款贴息”和“应急物资储备”3个科目。

财政收支分类科目的优化与调整，更为清晰地划分了不同种类预算资金之间的界限，有利于界定预算绩效评价主体权责范围。在此基础上，还需要就财政资金流入和支出的时点与去向，建立起公开透明的监控和披露机制，为繁琐复杂的预算绩效评价过程提供丰富而有力的基础数据来源，从而以更积极的管理、更高的透明度推动资金规范高效使用，有效防止抗疫特别国债资金的“异化”。

第二，聚焦预算绩效目标，建立起科学的预算绩效评价机制。对于抗疫特别国债这一具有明确功能导向的财政资金，首先，需要将当前的“六稳”“六保”目标，细化为具体可考核的绩效目标，以保证中央财政资金精准落地。绩效目标的制定应在预算总额和工作职能的双重约束之下，且需要在当前时间紧、任务重的背景下，在有限的预算编制时间内实现绩效目标与预算、规划等的匹配。

其次，应设计多层级细分指标，通过部门整体评价指标体系和具体项目绩效指标体系，打通财政资金流动的各个环节。同时，在特殊转移支付机制运行中同步建立全覆盖、全链条的监控系统，保证专项资金精准拨付，使得预算绩效管理贯穿于抗疫特别国债资金的预算编制与执行全过程。最后，应依据“双重二八率”（即按照“抓大放小”的思路，80%的项目资金应采用简洁式绩效评价，只有20%的重点项目才需要实施综合性绩效评价；简洁性评价仅需保留综合性评价中20%的关键绩效指标），构建差异化的预算绩效评价体系，并将以往财政审计中的问题多发领域纳入综合性重点绩效评价的范围。

我们需要看到，当前我国各级财政部门的预算统筹能力以及财政资金的宏观配置能力还相对偏弱，绩效管理更多偏重于资金的使用过程。实际上，这些过程应当更多地交由预算执行的主体，让其承担更多责任。同时，还应赋予各支出部门和基层政府更多的资金灵活调度权能。按照信息经济学的基本原理，在把控资金的合理投向上，越是接近资金使用末梢的部门和机构，越是具有相对的信息优势和管理优势。各级财政部门与监管部门的主要优势与职责在于，通过有效的机制设计强化激励与约束，防止支出部门的道德风险与逆向选择行为。

第三，政府会计改革与预算绩效管理改革要协同推进。预算绩效管理改革本就是建立于政府会计体系（尤其是政府成本会计）基础之上的。在现阶段，政府会计准则体系仍处于紧张构建的过程中，会计核算系统提供的定量绩效信息相对缺乏，这在相当程度上制约了预算绩效评价的开展。以权责发生制为基础的政府会计体系，能够提供资产、负债、成本等绩效信息，特别是在跨期成本的核算方面有着不可替代的优势。应当建立起全过程的支出信息监控机制，充分发挥政府会计信息系统的成本核算与披露功能，通过预算绩效评价体系与政府会计系统的有效对接，构建起一个具有绩效信息披露功能的新型政府财务报告体系。

目前的政府会计信息披露基本上以总体收支结果等财务定量信息为主，主要反映有限会计期间内的财务业绩，缺乏对组织提供服务的质量和服务供给能力之可持续性的反映，尤其缺乏行政成本与项目成本的全面计量核算机制。信息使用者难以直接了解组织具体运营效率和受托责任履行情况。因此，可以考虑在政府综合财务报告中，以专项报告或财务报表附注的方式，就抗疫特别国债资金的使用情况、项目运行的全成本核算方法、形成的有形（无形）资产价值与成本、公众满意度等关键绩效信息，进行相对系统地披露与报告，以进一步加强社会监督，保证专项资金高效地用于疫情防控常态化下的经济发展与社会建设，杜绝资金使用的“跑冒滴漏”。

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